薛玮

（成都图书馆）

摘  要  随着大数据时代的来临，数据和信息成为重要资产。在政府数据开放运动中，美国形成了较为完善的政府数据开放政策体系，为政府数据开放提供了有效保障。本文在界定政府数据开放政策概念的基础上，在权利保障、数据搜集、数据发布、数据许可、数据质量、隐私安全等六个方面梳理分析了美国政府数据开放政策体系，以期能为我国政府数据开放事业提供借鉴与参考。

关键词  政府数据  政策体系  大数据  美国

1 研究背景

    麦肯锡在2011年5月发布的《大数据：创新、竞争和生产力的下一个前沿领域》报告中曾明确指出：“大数据已经渗透到每一个行业和业务职能领域，逐渐成为重要的生产因素；而人们对于海量数据的运用将预示着新一波生产率增长和消费者盈余浪潮的到来。”这使人们深刻意识到大数据时代已经来临，而数据俨然成为一种重要资源和资产，为科学研究、技术创新及经济发展提供支持和动力。政府是数据最大的生产者和拥有者，大量数据在政务信息化的过程中产生并分散于政府的各个部门。政府数据采集的过程是以公共财政为支撑的，其产权应属于全社会，应当向社会开放并以完善的政策法律体系为其护航。正是在这一背景下，各国纷纷从国家战略层面上制定政府数据开放政策，规划海量数据开发利用，挖掘政府原始数据潜力。

    美国作为政府数据开放最早的国家，其对于政府数据的开放水平及对于数据资源的再利用程度处于世界领先的地位。在《信息自由法》[1]的基础上，通过《文书削减法》《OMB A-130通告：联邦信息资源的管理》《电子政府法》[2-3]以及联邦政府组织架结构等与信息资源开发与利用密切相关的政策、法律的相继推出和反复修订，美国全面开展以政府信息资源开发利用为基础的信息资源管理体系并成为全球的样板[4]。

我国政府数据开放程度与美国的差距显著，因此，研究美国政府数据开放及信息资源管理的相关政策法规，从而借鉴其先进经验，对于推动我国政府信息开放及原始数据的开发利用有积极的意义。

2 相关概念

2.1 政府数据

    政府数据是指一切产生于政府内部或者虽然产生于政府外部，但对政府活动、公共事务和普通民众有影响、有意义的数据资源的统称。

为应对大数据挑战，建设开放、透明政府，政府部门通过制定政策、完善制度，以公众需求为导向，在征求公众意见的基础上将有价值的数据集逐步开放，从而自上而下地推动了政府数据开放进程及政府数据的开发利用。

2.2 政府数据开放

    政府数据开放，英文为Open Government Data，其本质是政府开放其占有的数据的所有权，并允许其他地方拥有政府的原始数据。政府数据开放不同于政府数据公开，两者存在本质上的区别。政府数据开放是数据库层面上，其内容主要是一片一片的，机器可读的数据组。而政府数据公开是在政府信息公开的基础上发展而来的，是信息层面的，其主要内容是一条一条的，人眼可读的条目。此外，数据开放过程中“开放”是有具有层次性的，可以对特定的组织或群体开放，也可以对整个社会开放；“开放”也不完全代表“免费”，比如，企业的数据是可以以收费的形式开放的。但对于大部分公共数据而言，其开放是面向全社会的免费开放。

    传统意义上的数据是指有根据的数字，然而1946年第一台计算机诞生促使“数据”这个概念的内涵的扩大：数据如今已经不仅仅只代表传统意义上的数字了，还统指一切电子化的记录，而这些记录本身也是数据，也就是说在信息时代的背景下，从信息的层面上讲，信息就是数据。在这一前提下，可以理解为政府信息公开是政府数据公开的前身，1946年之后随着政府对新技术的使用及对电子记录的重视成都加深，政府信息公开与政府数据公开的概念逐渐融合，它们的发展无疑为政府数据开放提供了理论依据和实践经验，为它们制定的相关政策、法规也成为了政府数据开放得以实现的前提[5]。

3美国政府数据开放政策研究

    美国是法制较为健全的国家，其对于信息资源管理及信息公开、数据开放等立法活动经历了很长的历史时间。通过梳理美国政府推出的相关法律、政策，笔者认为美国政府早期关于信息资源管理以及信息公开的法律、政策为当今数据开放法律、政策的制定与执行奠定了理论基础，积累了实践经验，因而同样具有研究价值。据此，笔者结合生命周期理论，将美国政府与数据开放政策法规划分为以下六个方面，分别为：权利保障、数据收集、数据发布、数据许可、数据质量和隐私安全，并根据其历史发展脉络，研究相关政策。

3.1权利保障

    自1945年美联社执行主编库伯首次阐述了“知情权”及其意义后，美国民间掀起了信息自由运动的浪潮。尽管1946年的《行政程序法》曾被视为美国公民争取知情权道路上的障碍，但它从事实上为公民获得政府信息提供了法律保障。1953年，美国国会起草了《信息自由法案》却一直不见天日，直到1966年该法案才得以通过。《信息自由法》（1966）由七大部分组成，其中明确规定公民拥有任何一级政府机构提出查询、索取复印件的申请的权利；公民在查询信息的要求被拒绝后，可以向司法部门提起诉讼，并应得到法院的优先处理。该法在保障政府信息公开的同时，为公民的政府知情权提供了法律保障。自此，美国以《信息自由法》为核心的公共信息资源法律体系逐渐形成。法案实施后，由于政府部门的消极应对，执行效果不佳，于是国会在1972年《信息自由法修正案》中规定“如果政府拒绝民间关于信息公开的要求，任何公民都有权提起司法诉讼，而法院才拥有信息是否公开的最终裁判权”，这一修正直接促使美国政府向申请人公开相关文件和数据，切实保障了公民政府信息获取的权利，从而成为早期信息公开及数据公开的法律依据，奠定了美国政府数据开放的基础。

    从20世纪70年代后期起，美国的联邦政府每年根据来自民间的数十万条关于信息公开的申请依法公开文件及数据。而在这之后，美国国会于1976年通过的《阳光政府法》中规定，除静态的文件要公开外，动态的决策过程也要公开，美国公民从此获得了旁听政府会议的权利。在随后的数年间，《信息自由法》又经历1976年、1978年、1984年、1996年、2002年和2009年的修改完善。其中，1996年，美国在通过的《电子信息自由法》中明确，除有形的文件外，保存在计算机内的电子记录也纳入信息公开的范围之内。大大便利了公民获取联邦电子文件的方式，方便公民在线存取重要的政府记录。

    在政策的保障下，信息公开的主体范围不断扩大，随着信息技术的快速进步，已经实现了从纸质媒介到电子记录的转变。数据公开及数据开放的诉求呼之欲出。2004年，美国民间掀起了数据开放运动的浪潮，呼吁开放数据的使用权和所有权，即把原始数据以数据库的形式原原本本地交给社会，供全社会免费下载、使用。

    2007年，美国联邦政府在《开放政府法》[6]中表示，信息公开的范围不仅仅是其本身收集的信息，还包括政府委托私营机构、非私营机构手机的信息。信息公开的主体范围进一步扩大，为政府数据开放所需数据来源提供了更多的可靠来源。在2009年1月奥巴马签署的《信息自由法案备忘录》[7]中，规定了新的数据开放原则：“面对存疑的数据是否开放的问题，以开放为向导的原则。”该原则为美国数据的深度开放奠定了基础的同时，切实保障了美国公民获取更全面的政府数据所有权的权利。

3.2数据收集

    在公民政府知情权得到法律保障的前提下，数据收集是数据开放过程中的首要环节。1980年，为削减联邦政府文书、规范控制联邦政府的信息收集工作，美国国会通过了《文书削减法》。该法规定，所有联邦政府机构必须在得到行政管理预算局（OMB）批准之后，才能向社会公众收集数据和信息；同时，国会决定新增“信息与规制事务办公室”（OIRA），统管联邦政府的信息收集工作。1986年美国国会通过发布《文书削减法重新授权法》对《文书削减法》进行了修订，重新规定了OIRA的职能，加强了国会对该法的监管。其后《联邦信息资源管理法》（1989）、《文书削减与联邦信息资源管理法》（1990）的相继提出均是为了适应联邦政府机构越发复杂的信息资源管理活动。为了应对越来越繁重的信息及数据收集任务，美国国会于1995年、1996年再次修订了《文书削减法》，并使之适应了信息技术的要求；1998年，该法修订成为《政府文书消除法》，其中规范了政府机关电子文件、电子签章的使用及效力。这些法案的通过尽量减少了信息及数据收集过程中繁琐过程，提高了数据的收集效率。此外美国政府还制定比较具体的法规、政策来强化其数据收集及监管审查，比如2002年出台的《小型企业文书救济法》中要求成立特别工作组审查企业信息的采集和传播，意在监管小型企业对联邦文件管理要求的遵守情况。从多种途径保障政府信息公开及数据开放过程中数据来源的多样性、可靠性。2013年5月9日，奥巴马签署行政命令《政府信息的默认形式为开放并且机器可读》[8]，他命令美国联邦政府全面开放数据，并明确指出：未来政府信息一经产生，其默认的形式就应是开放的、机器可读的。简化了数据收集过程中不同载体间的转换，更加有利于政府数据发布与利用。

3.3数据发布

    早在1976年制定的《版权法》（105条）中就曾规定“对于联邦政府的工作和作品，无论是文字、图像、软件，还是信息和数据，只要是美国联邦政府工作人员为了完成本职工作而取得的成果，都不能申请版权。”即在法律层面上，政府发布的数据和信息无法依据版权收费，只能全民共享、免费发布。这也从根本上确定了免费是美国政府数据发布和公开的法则。随后，美国联邦政府在1985年《OMB A-130号通报》中提出“所有机构因发布信息而收取的费用不能超过其发布信息的成本，不能将收集、处理原始信息的费用包括在内。”并针对如何发布数据做出具体规定：“任何联邦政府部门收集的数据，必须无偿与其他部门共享，如无法律明禁，还必须向全社会发布。对外发布信息，可以收取信息使用方一定的费用，但这个费用，只能用来弥补由于发布信息这个环节产生的成本，而不能包括数据收集和数据处理等其他环节的成本。”这种免费发布模式从事实上保障了公民对政府信息、数据的知情权。

    随着1996年《电子信息自由法》和2000年《电子文件自由法》相继出台，数据本身的价值被越来越多的人发现，电子记录日益为人们所关注。1994年街头警察梅普尔的“预测未来的地图”以及席卷美国各地警察部门的“CompStat”都是通过数据的关联和应用，实现数据价值的实例。随后马里兰州巴尔的摩市市长又推出了基于整个城市管理的“CitiStat”，2004年，华盛顿特区也继而推出了“DCStat”项目。同年，陶博拉建立了专注于立法的TrackGov.us，2007年奥巴马推出了集中于公共支出USAspending.gov，基于DCStat数据量，昆德拉于2008年推出了城际数据仓库的项目使华盛顿大量政府数据向公众开放，这些项目直接激发了联邦政府建立统一的、官方的数据开放门户网站的设想。

    2009年《透明与开放的政府备忘录》[9]对“透明”原则做了明确解释，要求联邦政府各部门应使用新技术，将各自日常工作和决策发布于网络，使公众能够尽快知晓，以提高行政工作透明度，并在备忘录中提出120天后建成数据开放门户网站。5月21日，data.gov正式上线，备受社会各界关注。自此，美国公民拥有了一个更加数据发布与公开更加便利、权威的数据开放平台。12月8日，美国政府发布《开放政府指令》[10]，被视为《透明与开放政府备忘录》的具体实施指令——其中提出了政府机构必须在45天之内提为公众提供三个高价值的数据系统，以便于公众使用data.gov，并同时明确了相关机构于2010年2月6日前建立开放政府网站等要求。目前，大量遍布美国社会各方面的数据集汇聚于data.gov上，配合以多样的数据分析应用程序，极大地改善了人民生活，并引领了经济发展，推动了社会创新。

    美国政府数据发布及门户网站建设取得了重大的进展，极大地提高了公众获取数据、利用数据的效率，也同时成为了世界各国政府数据开放门户网站的学习典范。

3.4数据许可

     伴随着美国政府透明政府、阳光政府建设的深化，美国政府信息公开的范围逐渐扩大，数据开放力度及门户网站完备程度都在不断提升。1976年，美国出台《阳光政府法》，规定了除了10种涉及国家安全和公民隐私的会议外，合议制机关的会议应该公开；进而又在1978年《总统文件法》中规定总统卸任12年之后，总统文件必须向全社会公开。正是这些法律的保障使美国政府有勇气顶住社会舆论压力，迈开数据开放的第一步。2007年美国政府发布的《开放数据原则》指出：“开放数据免于许可，即数据的开放不受任何版权、专利、商标或商业秘密的规制，但需要符合合理的隐私、安全和权限限制。”尽管这条原则加大了政府数据开放程度，但也在一定程度上触发了知识产权上的冲突。因此在2013年5月，美国政府发布的《政府信息的默认形式为开放并且机器可读》的行政令中已用“采用开放许可”替代了“免于许可”，为数据开放许可使用明确了方向，并设有专门的开放数据项目组负责数据开放许可的事宜。美国联邦政府发布与公开的数据通常不受版权法的制约，许可的应用意味着数据由免于许可的默认开放状态向具有许可才能够开放的封闭状态转变，但该政策中并没有对数据集的使用做出严格的限制。美国的开放许可采用的是CCO公共领域贡献许可（CCO Public Domain Dedication)。该许可意味着作者的作品依据版权法在世界范围内放弃了所有的权利，贡献给了公共领域，包括邻接权和法律赋予的其他权利。依据该许可，用户无需申请，可以复制、修改和表演作品，甚至将作品用于商业用途。同时，被许可的数据可以被任何一方再传播，甚至可以逐字修改，改编后的数据必须依据和原作品同一许可的条款，许可不得对任何人和群体产生其实。开放许可开放了政府数据的所有权，大大便利了公民获取数据、开发数据，激发了公民利用数据的热情，加快了政府数据开放的进程，也有利于公民行使对政府监督的权利，提高了联邦政府行政工作的透明度。

3.5数据质量

    数据质量问题贯穿着数据收集、使用、发布等环节，在数据开放过程中具有毋庸置疑的重要性。数据库专家杰克•奥尔森曾表示“数据的质量不仅取决于它本身，还取决于它的用途。”真正有用的数据不在于政府是否公开，而在于全社会利用其公开的数据在实践应用中所产生的影响。

    1995年，美国进一步修订了1980年通过的《文书削减法》，以求进一步规范联邦政府的数据收集管理工作，同时在这次修订中，国会要求联邦政府的行政管理预算局（OMB）制定新的政策、拿出具体措施，确保所有数据的可靠性，即数据要有质量。由此，美国政府数据开放的政策制定进程中，开始了对数据质量标准的探索。2000年，短短数行的《数据质量法》[11]通过，并于2002年11月1日正式生效。其原文为“在2001年9月30日前，OMB的主任必须为联邦各个部门数据发布工作制定细则，各部门都必须建立相应的数据审查复核机制，尽最大可能保证联邦政府所发布信息及统计数据的‘客观性、实用性以及完整性’，已落实《文书削减法》。”这项与数据质量直接相关的法律的制定确实体现了美国政府对数据质量的重视，其初衷是将数据质量问题置于法律的天平之下，但该法律看似合情合理、简单明确，实则漏洞难补，困难重重，反而成为了政府推动数据开放进程中的阻碍。

    所谓的“客观性、实用性以及完整性”都是以形容词的形式出现，具有很强的主观性，无法明确其细节，很难以一个具体的标准衡量并使之符合各种各样的不同的判断认知。这也正是到目前为止美国政府仍旧无法明确一套数据质量的评估标准原因之一。此外，对于数据质量的最终裁判权的归属，政府如何处理有争议的数据都是亟待解决的问题。

3.6隐私安全

    在当今所处的后信息时代中，政府数据开放难免会触及隐私安全的高压线。看似支离破碎的数据，在分析统计之后却可以串联成巨大的情报网络。美国最早意义上的隐私权是集中在以住宅为代表的物理空间之上的，随着技术的发展，美国对于隐私权的保护重心也发生了由住宅移动到人、进而到信息的转变。如何在数据开放的过程中兼顾隐私和安全，美国政府也在原有政策的基础上摸索前行。

    1974年美国的《隐私权法》常被称为信息时代的隐私法，其中规定个人有权知道其本人信息使用情况，未经本人允许，政府不得使用该人信息，由此保护了个人隐私权。1985年美国政府在原有《综合犯罪控制与街道安全法》基础上发展修订了《电子交流隐私权法》，要求政府不得在未被允许的情况下截取、监听私人电子通讯，自此电子信息所涉及的隐私安全的到了保障。

    随着计算机技术的迅猛发展，1987年美国政府有制定了《计算机安全法》，1990年制定《计算机查对和隐私保护法》，该法是在1974隐私法的基础上进一步维护计算机下信息的安全，一定程度上减少了信息时代信息数据利用及泄露对个人、社会隐私安全造成的威胁和损失。为限制中央情报局的权利，1990年起美国政府设立《情报授权法》；2002年，为保障联邦政府内部计算机与网络系统安全而设立《联邦信息安全管理法》，进而取代了1987年设立的《计算机安全法》，这些都为保护大数据背景下数据开放环境中隐私安全提供了法律依据。

    此外，为了应对数据开放带来的消费者隐私方面的挑战，美国于2012年专门制定了《消费者数据隐私保护法案》[12]，法案中提出消费者所拥有的包括尊重数据背景、可访问和准确性、限制收集等原则在内的七种权益，切实保护了个人隐私权以及个人信息在互联网中的使用。

    2013年，美国政府在《开放数据——管理作为资产的信息备忘录》也对隐私权保护和判定做了进一步规定：政府必须把隐私分析纳入信息生命周期的每个阶段。并于2015年制定的《电子通信隐私法修正案》（2015）[13]中重点明确将提高电子信息通信中对于隐私权的保护，并使其更加适用于新技术的发展。

在完善旧制、确立新规的过程中，随着对信息公开、数据开放所涉及的隐私安全的思考逐渐加深，美国政府顺应新形势，引入新观念，开发新技术，始终以发展的眼光接收挑战，解决问题，并使之成为更加完善、全面的隐私权保护体系，尽可能控制数据开放对隐私安全造成的威胁。

4 结语

    综上所述，笔者认为权利保障、数据收集、数据发布、数据许可、数据质量以及隐私安全等方面的政策互有交叉，互相联系，比如涉及在数据发布的政策就往往会考虑隐私安全等因素。在权利保障方面，主要是围绕《信息自由法》，经过数次修改完善，进而保障公众获取数据、利用数据的权利，从而形成了以该法为核心的美国公共信息资源法律体系；在数据收集方面，随着《文书削减法》的通过及多次修改，逐步减少信息及数据收集方面的繁琐步骤，强化了新技术的运用，提高了数据收集能力，为信息公开及数据开放提供可靠的数据来源；在数据发布方面，以1976年的《版权法》确立了数据发布与公开的基本法则为基础，确立了政府数据开放的免费模式。随着《阳光政府法》、《开放政府法》等法规的执行以及行政命令的执行，美国政府建立并维护数据开放门户网站建设，并不断强化信息公开及数据开放力度；在数据许可方面，美国先采用数据开放许可，提高了获取数据的效率；在数据质量方面的立法较少，但却贯穿各个环节。《数据质量法》的确立在一定程度上推动了数据开放进程，但其弊端是缺乏客观的评估标准，导致执行困难，效果欠佳；隐私安全一直是信息公开及数据开放过程中不可忽视的重要方面，美国政府在1974年《隐私权法》的基础上根据现有形势，尽量在实现数据价值的同时兼顾多方隐私安全及公民个人利益，维护公民合法权益。

    作为“第一个吃螃蟹”的国家，美国早期发布的与信息管理、信息公开相关的政策法规为其政府数据开放奠定了重要基础，并逐渐形成了以《信息自由法》为核心的公共信息资源政策体系。随着大数据时代的到来，数据开放深度的发展，美国政府在保障公民知情权的基础上，针对政府数据开放的过程中数据收集、数据发布、数据许可、数据质量以及隐私安全等各个环节的对政策法律进行了修正和完善，从而为推动政府数据的进一步开放提供保障。

美国政府借助数据开放战略在释放经济增长创新力、提升政府透明度和责任意识以及改善社会环境等方面取得了较为显著的成效。无论是《信息自由法》、《文书削减法》以及《隐私权法》的反复修订，还是对《数据质量法》数次推敲，还是公民自下而上发起对知情权的捍卫、对数据的诉求，亦或是对于数据开放平台的积极建设，可以见证美国对政府数据开放程度的不断加深，对每个细节处理的愈发得心应手。这不仅仅是一个联邦政府的成果，是美国社会共同奋斗的见证。

    大数据背景下，数据是一种重要的资源，是珍贵的财富，推动政府数据开放，有助于促进政府数据资源的利用，提升政府的管理能力与工作效率，提高政府科学决策水平，满足公众需求，促进社会创新。中国政府应在借鉴美国经验的基础上，积极推动我国政府数据开放水平，增强舆论宣传力度，动员社会各界参与，营造和发展“用数据说话，用数据决策，用数据管理，用数据创新”的文化氛围和时代特点。

参考文献：

[1] Freedom of Information Act [EB/OL].[2018-12-10].http://www.whitehouse.gov/the_press_

office/FreedomofInformationAct/

[2] OMB Circular A-130 [EB/OL].[2018-12-10].http://www.whitehouse.gov/omb/circulars_

a130_a130trans4/

[3]涂子沛．大数据[M]．桂林：广西师范大学出版社，2012：121-133

[4]马费成，裴雷．我国信息资源政策与法律的实践与需求[J]． 图书馆论坛，2008（2）：4-8

[5]涂子沛．数据之巅[M]．北京：中信出版社，2014：261-250

[6]Open Government Act of 2007[EB/OL].[2018-12-10].https://www.govtrack.us/congress/

bills/110/s2488/text

[7]Freedom of Information Act (2009)[EB/OL].[2018-12-10].http://www.whitehouse.gov/

the_press_office/Freedom_of_Information_Act

[8]Executive Order ——Making Open and Machine Readable the New Default for Government Information（E.O.）[EB/OL].[2018-12-17].http://www.whitehouse.gov/

the-press-office/2013/05/09/executive-order-making-open-and-machine-readable-new-default-government-

[9]Transparency and Open Government[EB/OL].[2018-12-10].http://www.whitehouse.gov/

the_press_office/TransparencyandOpenGovernment/

[10] Open Government Directive[EB/OL].[2018-12-10].http://www.whitehouse.gov/sites/

default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf

[11]Data Qulity Act of 2000（Section 515 of Public Law 106-554） [EB/OL].[2018-12-10].

http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/fedreg/reproducible2.pdf

[12] Consumer Data Privacy in a Networked World[EB/OL].[2018-12-10] .http://www.white

-house.gov/sites/default/files/privacy-final.pdf

[13] the Electronic Communications Privacy Act Amendments Act of 2015[EB/OL].

[2018-12-17].https://www.govtrack.us/congress/bills/114/hr283/text